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20 Jahre Schengen

Am 25. März 1995 hatte der Exekutivausschuß der Schengen-Staaten in Brüs-sel beschlossen, das Schengener Übereinkommen und das Durchführungs-übereinkommen dazu in Kraft zu setzen. Seit dem 26. März 1995 konnte sich deshalb auf dem Gebiet der Europäischen Union und darüber hinaus (Norwe-gen, Island, die Schweizer Eidgenossenschaft und Liechtenstein) ein Raum der Bewegungsfreiheit ohne Grenzkontrollen im Innern und der Sicherheit an den Außengrenzen entwickeln, der das tägliche Leben der EU-Bürger leichter und sicherer und für Besucher dieses „Schengenraums“ immer attraktiver gemacht hat. Und wer behauptet, dass dieser Raum für Asylbewerber oder Flüchtlinge zu einer unüberwindbaren Festung aufgerüstet worden ist, der irrt. Denn Schengen ist auch ein Raum des Rechts, in dem die Menschenrechte garantiert sind.

Am Anfang stand eine Idee, eine Vision zweier Staatsmänner: Freie Fahrt in Europa, ohne Grenzkontrollen. Aber auch: Keine Vorteile für das Verbrechen aus dieser Freizügigkeit. Dabei bestand auch nie ein Zweifel daran, dass eine Zusammenarbeit auf diesem Gebiet eines Tages in der Europäischen Union aufgehen muss. Als Labor für mehr Freizügigkeit und mehr Grenzsicherheit, als "Motor" eines Europas ohne Binnengrenzen, aber mit einem effektiven Schutz seiner Außengrenzen, wurde die Schengener Zusammenarbeit zu einer Erfolgsstory der europäischen Integration.

In vielen wichtigen Politikbereichen sind die Schengen-Staaten heute schon auf einer wesentlich höheren Stufe der Integration als die Gesamtheit der EU-Mitglieder. Die polizeiliche Zusammenarbeit, das Waffenrecht, die Drogenpolitik, die gemeinsame Visapolitik und das Schengener Informationssystem sind Beispiele dafür.

Aber eine Erwartung hat sich nicht so rasch erfüllt, wie sich die Initiatoren der Schengener Kooperation das vorgestellt hatten: Es bleibt auch nach 20 Jahren Schengen auf nicht absehbare Zeit dabei, dass sich das Vereinigte Königreich und Irland nicht der gesamten Schengen-Philosophie anschließen wollen. Die Kontrolle der Binnengrenzen bleibt für diese Inselstaaten weiterhin ein Teil ihres Selbstverständnisses als souveräne Staaten.

Damit stellte sich all denen, die sich dem weiteren Erfolg der Zusammenarbeit im Bereich von Freizügigkeit und Sicherheit verschrieben haben, die Frage, wie der Erfolg Schengens für die europäische Integration weiterhin und noch besser fruchtbar gemacht werden kann.

Der Vertrag von Amsterdam gab darauf eine Antwort, die nicht von Anfang an und nicht von allen Mitgliedern der Europäischen Union für richtig gehalten worden ist: Mit dem "Schengen-Protokoll" wurde die Zusammenarbeit der Schengen-Staaten in ihrem Bestand in den Bereich der EU übergeführt. "Schengen-Recht" wurde "EU-Recht". Die bisherigen Arbeitsstrukturen Schengens, z. B. der Exekutivausschuß, wurden durch die Arbeitsebenen der EU ersetzt.

Die Idee der Freizügigkeit

Am Anfang der Schengen-Idee stand der Wunsch zweier Staatsmänner, über den Abbau der Binnengrenzen nicht nur zu reden, sondern zu handeln. Der Staatspräsident der Französischen Republik, François Mitterrand, und der Bundeskanzler der Bundesrepublik Deutschland, Dr. Helmut Kohl, haben im Jahr 1985 an den Grenzen zwischen ihren beiden Staaten begonnen, "freie Fahrt für freie Bürger" endlich Wirklichkeit werden zu lassen. Heute, 30 Jahre später, gibt es zwischen 26 Staaten keine Kontrollen mehr aus Anlass des Grenzübertritts. Diese Kontrollfreiheit gilt für die Land- und Seegrenzen und für die Flughäfen. Damit genießt der größte Teil der insgesamt rund 500 Mio. Einwohner der EU völlige Freizügigkeit im Schengen-Raum. Millionen von Besuchern aus Drittstaaten können sich ebenfalls ohne Grenzkontrollen innerhalb dieses Raums der Freizügigkeit bewegen.

Dies ist eine der wesentlichen Errungenschaften einer schwierigen, letztlich aber erfolgreichen Politik für ein Europa ohne Grenzen. Schengen hat dabei wichtige Schrittmacherdienste auch für die Europäische Union geleistet.

Grenzsicherheit als “andere Seite der Medaille”

Schon bei der Geburt der Schengen-Idee stand fest, dass Freizügigkeit nach innen und Grenzsicherheit nach außen zwei Seiten einer Medaille sein müssen. Denn ein Verzicht auf Kontrollen aus Anlass des Grenzübertritts im Binnenraum ist nur vertretbar, wenn durch Ausgleichsmaßnahmen an den Außengrenzen sichergestellt wird, dass keine Sicherheitsdefizite eintreten.

Dabei war jedenfalls den Fachleuten von Anfang an klar, dass selbst sehr intensive Grenzkontrollen zwischen freiheitlichen und demokratischen Rechtsstaaten – an Binnen- oder an Außengrenzen – keinen absoluten Schutz gegen illegalen Grenz-übertritt und grenzüberschreitende Kriminalität gewähren können.

Die Arbeit der letzten Jahrzehnte an einer der Risikolage entsprechenden Sicherung der Außengrenzen des Schengen-Raumes hat gezeigt, dass die Philosophie "Freizügigkeit durch Grenzsicherheit" nicht nur in der Theorie richtig, sondern auch in der Praxis durchsetzbar ist.

Denn die Schengen-Gemeinschaft hat, auch unter sehr schwierigen Rahmenbedin-gungen und sogar nach der sicherheitspolitisch sehr heiklen Osterweiterung der EU, den Nachweis erbracht, dass es, trotz sehr unterschiedlicher Ausgangslagen, möglich ist, die Voraussetzungen für eine effektive und effiziente Sicherung der Außengrenzen zu schaffen. Für Personal und Ausstattung an den Grenzen sind dafür Haushaltsmittel in Milliardenhöhe bereitgestellt und ausgegeben worden. Einige Mitglied-staaten mussten die Organisation ihres Grenzschutzes grundlegend ändern, was auch den Aufbau völlig neuer Einheiten für die Grenzsicherung umfasste.

Die praktischen Erfahrungen mit dem Schengener Grenzregime in den letzten 20 Jahren zeigen, dass – trotz aller Anstrengungen der Mitgliedstaaten – in verschiedenen Bereichen noch erhebliche Verbesserungen notwendig sind. Besonders wichtig ist aber die Erkenntnis, dass sich die Fragen der Grenzsicherheit immer wieder neu und in immer neuen Varianten stellen und deshalb eine ständige Anpassung der Maßnahmen an die sich laufend verändernde Risikolage notwendig ist.
Dies gilt vor allem für die Philosophie und die Organisation der Grenzsicherheit an den südlichen Grenzen des Schengenraums, also vor allem gegenüber den Staaten Nord- und Westafrikas.

Weder bei der Geburt der Idee von Schengen im Jahr 1985, noch bei der Implementierung der Schengenidee vor 20 Jahren konnten sich die damals handelnden Politiker vorstellen, welchen ganz unterschiedlichen Herausforderungen sich die Organe der Außengrenzsicherung in diesem schwierigen geografischen Gebiet heute stellen müssen:

• Asylbewerber z. B. aus Syrien, Wirtschaftsflüchtlinge aus dem nördlichen Westafri-ka, die von immer skrupelloser agierenden Schleuserbanden missbraucht werden und die Rückkehr von europäischen IS-Sympathisanten oder -unterstützern. Grenzsicherung im Mittelmeer wird damit zu einem täglichen Dilemma:
  Die notwendige Abwehr von kriminell organisierter illegaler Migration gerät in Kollision mit den Geboten der Humanität, Schiffbrüchige zu retten, aus welchen Gründen auch immer sie sich in diese Gefahr begaben haben mögen.
• Die Durchsetzung des Grundsatzes, dass Asylbewerber dort einen Antrag auf Schutz vor politischer Verfolgung zu stellen haben, wo sie das erste Mal die Außengrenzen des Schengenraums überschreiten, scheitert häufig an den limitierten administrativen Möglichkeiten oder am begrenzten politischen Willen dieser Länder.
• Die Offenheit für die rückkehrenden desillusionierten IS-Kämpfer wird in Frage gestellt durch den berechtigten Verdacht, dass „trojanische Pferde“ des Terrors unter dem Deckmantel des Asylrechts über das Mittelmeer nach Europa gelangen wollen.

Diese Herausforderung stellt aber nicht die Philosophie von Schengen in Frage, die nach wie vor richtig ist. Wir waren auch vor der großen Osterweiterung der EU mit ähnlichen Dilemmata konfrontiert und hatten zu Recht den Mut, trotz aller Risiken den einmal eingeschlagenen Weg weiter zu gehen.

Aber richtig ist, dass bei der täglichen Umsetzung dieser Idee die veränderten Verhältnisse berücksichtigt werden müssen. Und das heißt mehr denn je, dafür zu sorgen, dass der stetig steigende Druck auf die Außengrenzen dieses Raumes in harten Verhandlungen mit den Regierungen der Herkunftsstaaten und durch entschlossenes Vorgehen gegen die Schleuserbanden eingedämmt wird.

Die Menschenrechte von Flüchtlingen dürfen dabei und werden dabei nicht geschmälert werden. Aber wir dürfen Menschenrechte nicht in kleine Münze schlagen und nicht zulassen, dass sie argumentativ missbraucht werden.

Denn es gibt eben kein (Menschen-)Recht auf die freie Wahl des Landes, in dem jemand Schutz vor (behaupteter) politischer Verfolgung beantragt und keinen Anspruch darauf, dorthin (auch illegal) zu gelangen und dann dort zu leben, wo die wirtschaftlichen Verhältnisse besser sind als im Heimatland.

Das Schengener Informationssystem (SIS) – Herzstück der Zusammenarbeit

Keine andere Maßnahme macht den Fortschritt in der Zusammenarbeit der Schengen-Staaten auf dem Gebiet der polizeilichen Zusammenarbeit im Allgemeinen und der Grenzsicherheit im Besonderen so augenfällig, wie das Schengener Informationssystem. Dieses Fahndungssystem der Schengen-Staaten ist auf dieser Erde einmalig. Noch vor wenigen Jahren wäre es unvorstellbar gewesen, dass Millionen von Datensätzen der Sach- und Personenfahndung zur gleichen Zeit an tausenden von Grenzübergängen Zehntausenden von Grenzpolizeibeamten online zur Verfügung stehen. Diese Datenbank hat auch in jüngster Zeit zu wichtigen Fahndungserfolgen im Kampf gegen den Terror beigetragen.

Die gemeinsame Visumpolitik

Freizügigkeit in einem Raum ohne Binnengrenzen setzt voraus, dass die Bedingungen, unter den auch Drittausländer legalen Zutritt zu diesem Raum erhalten können, möglichst gemeinsam geregelt werden. Deshalb stand die gemeinsame Visumpolitik von Anfang an auf der Agenda der Schengener Zusammenarbeit. Die Bilanz auf diesem Feld ist – bei aller Notwendigkeit, die Zusammenarbeit und Harmonisierung weiterzuführen und zu vertiefen – insgesamt recht beachtlich:

Die Reisenden erfahren die mit den Schengen-Visa gegebene Freizügigkeit für das Gebiet aller Schengener Anwenderstaaten als spürbare Erleichterung. Vergleichbare Regelungen gibt es auch für die in den Schengen-Ländern legal wohnhaften Dritt-staatsangehörigen. Die Aufenthaltstitel gelten, wie ein Visum für den Reiseverkehr, innerhalb des gemeinsamen kontrollfreien Binnenraumes.

• Das Schengener Visumreglement beruht auf
  der gemeinsamen Liste der Länder, deren Staatsangehörige der Visumpflicht unterliegen,
• einer Angleichung der Antrags-, Prüfungs- und Entscheidungsmodalitäten für die Ausstellung der Visa und
• der Verwendung der gegen Fälschungen und Verfälschungen gesicherten Visummarke.

Der richtige Ansatz des Schengener Durchführungsübereinkommens beweist sich auch in der gegenseitigen Vertretung der Schengener Staaten bei der Visumerteilung in Drittstaaten, in denen nicht alle Vertragsstaaten Konsulate unterhalten. Auch hier ergeben sich Vorteile für den Visumbewerber, da er nicht mehr in einem Nachbar-staat das Visum beantragen muss, sondern dies in seinem Heimatstaat, bei einer anderen Schengen-Vertretung erledigen kann. Dies sind wichtige Vorstufen für die in der Zukunft ins Auge gefassten gemeinsamen Visumstellen.

Auch die Bemühungen der Schengener Staaten zur weiteren Harmonisierung der Antrags-, Prüfungs- und Entscheidungsmodalitäten in den Konsulaten sind ein richtiger Schritt. Denn es muss verhindert werden, dass Antragsteller Visa in Konsulaten einiger Schengen-Staaten schneller oder leichter erhalten als in anderen. Es geht also darum, dem sogenannten "Visa-Shopping" entgegenzutreten.

Dringend notwendig sind der weitere Ausbau und die Vertiefung des Informationsaustausches. Die Einrichtung gemeinsamer Dateien zur Erfassung der Antragstellung, der Erteilung und der Versagung von Visumanträgen ist eine richtige Lösung.

Asyl – Die Bewährungsprobe für die Schengener Idee

Durch den Wegfall der Binnengrenzkontrollen zwischen den Schengen-Staaten können sich Asylbewerber ohne Kontrollen von einem Vertragsstaat in den anderen begeben. Um zu vermeiden, dass Ausländer durch Asylanträge in mehreren Vertragsstaaten das Asylrecht missbrauchen, hatten die Schengen-Staaten Zuständigkeitsregelungen für die Behandlung von Asylbegehren geschaffen. Ziel dieser Regelungen war es außerdem, jedem Asylbewerber, der sich im Hoheitsgebiet der Vertragsstaaten aufhielt, die Prüfung seines Asylantrags zu gewährleisten und eine ausgewogenere Verteilung der Asylbewerber auf die Vertragsstaaten zu erreichen.

Deshalb sollte jeweils nur ein Schengen-Staat für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig sein. Dieser Staat wurde auch verpflichtet, den Asylbewerber ggf. von einem anderen Mitgliedstaat zu übernehmen.

Der im SDÜ aufgestellte Kriterienkatalog für die Zuständigkeit beruht auf der Grundüberlegung, dass der Staat, der die Einreise des Asylsuchenden in das Schengen-Gebiet zu verantworten hat, die Durchführung des jeweiligen Asylverfahrens über-nehmen muss.

Dies wird anschaulich belegt durch die Erfahrungen mit dem Zustrom von irakischen Kurden, der am Jahresbeginn 1997, also noch unter Geltung des SDÜ, einsetzte. Dieser überwiegend von Schleusern in das Vertragsgebiet gebrachte Personenkreis reist vorwiegend über die Türkei, Griechenland, Italien und Frankreich nach Deutschland ein. Dabei zeigt sich, dass das in der Praxis wichtigste Kriterium für die Bestimmung der asylrechtlichen Zuständigkeit – das Überschreiten der Außengrenze – nur in den seltensten Fällen nachweisbar ist, weil die Asylbewerber ihre Reisewege häufig bewusst verschleiern und einen Asylantrag erst in dem Land ihrer Wahl, sehr häufig in Deutschland, stellen. Die Führung dieses Nachweises ist umso schwieriger, je weiter die Dublin-Außengrenze von dem Zielstaat der Asylbewerber entfernt ist.

Gemeinsame Drogenpolitik oder nur gemeinsame Polizeiarbeit gegen den Drogen-missbrauch?

Die Verträge von Schengen können für eine gemeinsame Drogenpolitik nur begrenzt in Anspruch genommen werden. Darauf weisen einige Mitgliedstaaten zu Recht hin. Aber unbestritten ist, dass sich die Zusammenarbeit der Schengener Staaten auf diesem Gebiet nicht darauf beschränken darf, die grenzüberschreitenden Folgen der drogenrelevanten Verhältnisse polizeilich zu bekämpfen.

Die Risikolage auf dem Gebiet des Drogenhandels gebietet es, in einer möglichst engen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit vor allem die Produktion, das Angebot und die Verteilung von synthetischen Drogen aufzuklären. Dies gilt auch für die Staaten des östlichen Mitteleuropa, die auf diesem Gebiet eine immer größere Rolle spielen.

Da der Wegfall der Binnengrenzkontrollen auch zur Folge hat, dass sich die Drogenpolitik eines Schengen-Staates unmittelbar auch auf andere Schengen-Staaten auswirkt, sollte die Zusammenarbeit zwischen den Schengen-Staaten im Betäubungsmittelbereich von anderer besonderer Qualität sein. Neben eine intensive grenzüberschreitende polizeiliche Zusammenarbeit im Drogenbereich muss deshalb auch eine Angleichung der nationalen Drogenpolitiken und der nationalen Drogengesetzgebung treten. Die Bilanz der Schengener Zusammenarbeit auf diesem Gebiet ist wegen der tiefgreifenden Differenzen in der Kompetenzfrage negativ und unbefriedigend.

Wollen und Können

Die “Schengener Philosophie” fußt auf der doppelten Zielsetzung von Freizügigkeit und Sicherheit. Personenkontrollen an Binnengrenzen abzuschaffen, setzt das tat-sächliche Funktionieren der vorgesehenen Ausgleichsmaßnahmen voraus. Der Wegfall der Grenzkontrollen an den Binnengrenzen gegenüber Schengener Partnern und später gegenüber neuen Mitgliedern der Europäischen Union ist deshalb nur zu verantworten, wenn und soweit diese Staaten ihre Verpflichtungen bei der Kontrolle und Sicherung der Außengrenzen nicht zu akzeptieren, sondern sie auch – mitverantwortlich für die übrigen Teilnehmerstaaten des Schengener Verbundes – tatsächlich erfüllen.

Die Fähigkeit zur Teilnahme am Schengener Informationssystem als einer der wesentlichen Ausgleichsmaßnahmen für den Abbau der Binnengrenzen sowie weitere Voraussetzungen treten hinzu. Erst wenn ein Beitrittsstaat nachgewiesen hat, dass er diese Voraussetzungen nicht nur rechtlich, sondern auch tatsächlich erfüllt, kommt eine praktische Teilnahme am europäischen Freizügigkeits- und Sicherheitsverbund in Betracht.

Im Schengener Rahmen wird die Verfolgung beider Zielsetzungen durch die sog. “Inkraftsetzung” des SDÜ für den jeweiligen Staat sichergestellt. Dieses Instrument ist auch nach der Überführung Schengens in die EU nicht obsolet geworden. Es bleibt eine unverzichtbare fachliche Hürde, die von allen Schengen-Mitgliedern genommen werden muss.

Es wäre fatal, wenn die Erfolgsgeschichte von Schengen durch Nachlässigkeiten auf der Basis eines nicht zu rechtfertigenden politischen Rabatts gefährdet würde.